Подготовлен для системы КонсультантПлюс

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
ОТ 17 ИЮЛЯ 2009 Г. N 172-ФЗ
"ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 9 июля 2010 года

В.А. ЕДЛИН

Едлин Виталий Аркадьевич - помощник депутата Солнечногорского муниципального района Московской области, член Комитета по правовым и судебным вопросам Международного общественного правозащитного движения "Единство", подъесаул Солнечногорского отдела Московской области Международного общественного объединения "Союз казаков России и зарубежья", юрист, имеющий богатый практический опыт в области предпринимательского, административного, политического права. В рамках своей деятельности оказывал содействие как частным организациям, так и гражданам, в том числе политикам. Принимает активное участие в борьбе с коррупцией.

Издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". После неоднократных выступлений Президента России о коррупции в стране на законодательном уровне стали появляться акты, призванные ограничить ее проявления. Данный Федеральный закон явился одним из пионеров в нарастающем движении за ликвидацию лазеек для недобросовестных чиновников.
В работе рассмотрен порядок проведения антикоррупционной экспертизы различными органами власти, недостатки закона, а также предпринята попытка изложить перспективы развития данного направления.
При подготовке комментария использованы нормативные правовые акты по состоянию на 9 июля 2010 г.

17 июля 2009 года N 172-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ

Статья 1

Комментарий к статье 1

1. Комментируемая статья определяет назначение рассматриваемого Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Закон об антикоррупционной экспертизе), которое выражается в:
1) установлении правовых основ антикоррупционной экспертизы;
2) установлении организационных основ антикоррупционной экспертизы.
При этом проведение самой экспертизы, как прямо следует из рассматриваемого положения, вызвано необходимостью поиска коррупциогенных факторов и их последующего устранения. О том, что такое "коррупциогенный фактор" и что включено в данное понятие, будет рассказано в комментарии к п. 2 ст. 1 Закона об антикоррупционной экспертизе. Комментируемый Закон принят в целях организации превентивных мер, т.е. ликвидации даже принципиальной возможности проявления коррупции, что следует из установленной необходимости проведения антикоррупционной экспертизы не только принятых нормативных правовых актов, но и их проектов. Таким образом, действующее законодательство сделало шаг вперед, начав формировать правовую базу не только для выявления и наказания виновных по уже свершившимся актам коррупции, но и для минимизации принципиальной возможности совершать коррупционные преступления.
Установление правовых основ антикоррупционной экспертизы, естественно, не ограничивается рассматриваемым Законом. Для того чтобы понять истоки проблемы и увидеть формирование этих самых правовых основ антикоррупционной экспертизы, необходимо обратиться к истории.
Принятие комментируемого Закона неслучайно и в любом случае комментарий к первым, декларирующим статьям Закона об антикоррупционной экспертизе невозможен без хотя бы краткого анализа как политической ситуации в стране, так и комплекса мер по борьбе с коррупцией, одной из которых является и рассматриваемый Закон.
Итак, 2 марта 2008 г. Дмитрий Анатольевич Медведев был избран Президентом России. К 2008 г. проявления коррупции в стране достигли своего апогея, старая нормативно-правовая база не была адаптирована под новые условия, а попытки борьбы по прежним правилам были малоэффективны. Исполнение норм, закрепленных в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., иных международных нормативных правовых актов, посвященных вопросам борьбы с проявлениями коррупции, стало практически невозможным. Очень серьезные шаги были сделаны до прихода Медведева к власти. Например, распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. В ходе следования по направлению к упорядочиванию функций органов власти было принято множество нормативных правовых актов, изменяющих общую систему управления на всех уровнях. Новая власть должна была продолжить и развить то, что было начато раньше.
Указом от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" Президент РФ дал старт к разработке целой системы, направленной не только на противодействие коррупции постфактум, но и на устранение причин, ее порождающих. В этих целях был создан Совет при Президенте РФ, в задачи которого входили:
- подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
- контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
Уже спустя примерно два с половиной месяца, 31 июля 2008 г. Президентом РФ был утвержден Национальный план противодействия коррупции (N Пр-1568). Необходимость принятия такого плана очень хорошо описана в преамбуле к нему, где сказано, что коррупция "препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации".
Согласно Национальному плану в его первоначальной редакции (до внесения в него изменений Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460) одной из мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции является, в частности, совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ. При этом данная мера определена как направленная на профилактику коррупции, то есть способствующая ликвидации причин ее возникновения. Совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы входило в состав задачи по разработке проекта Федерального закона "О противодействии коррупции", который был принят Государственной Думой 19 декабря 2008 г. (Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", далее - Закон о противодействии коррупции).
Таким образом, Закон об антикоррупционной экспертизе можно рассматривать как очередное звено в общей системе нормативных правовых актов, направленных на реформирование административной системы, системы государственного управления в целом и в вопросах противодействия коррупции в частности.
Сказанное в полной мере касается и функции по установлению организационных основ антикоррупционной экспертизы. Так, законодательное установление необходимости проведения экспертизы является простой декларацией в отсутствие надлежаще сформированного механизма реализации норм права. Пусть в общей, несколько упрощенной форме, Закон об антикоррупционной экспертизе содержит положения, касающиеся организационной составляющей проведения экспертизы. В то же время общие положения Закона образовали целую систему по принятию подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих проведение экспертизы тем или иным органом власти в пределах его компетенции. Более подробно об этом будет рассказано в комментарии к ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе.
2. В комментарии к п. 1 рассматриваемой статьи мы затронули вопрос о коррупциогенных факторах, на выявление и устранение которых направлен Закон об антикоррупционной экспертизе. Пункт 2 ст. 1 Закона не раскрывает понятие "коррупциогенный фактор", поэтому постараемся самостоятельно выявить его значение. Слово "коррупциогенный" (лат. "corrumpere" - растлевать и греч. "genes" - рождать) является несколько непривычным для слуха, но тем не менее оно довольно точно определяет смысл и цели комментируемого Закона, поскольку означает факторы, порождающие коррупцию, способствующие ее возникновению и развитию.
Пункт 2 ст. 1 Закона об антикоррупционной экспертизе определил, что к коррупциогенным факторам относятся положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):
а) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
б) содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Действительно, названные факторы довольно точно определяют основные причины коррупции, связанные с технической стороной исполнения законов. В действительности, коррупциогенных факторов намного больше (нестабильность во власти; отсутствие надлежащего механизма контроля, исключающего применение принципа круговой поруки органов власти и ряда недобросовестных должностных лиц; уровень оплаты труда; менталитет граждан, стремящихся решить свои вопросы "быстро и без бумажек", и проч.), но поскольку целями комментируемого Закона является ликвидация проявлений коррупции посредством проведения специальной экспертизы, мы будем рассматривать только указанные в данном Законе факторы. Выход за пределы предмета исследования подчас необходим, но исключительно в обзорных целях.
Так, первый из названных факторов можно назвать бичом современного права России, поскольку действующие нормы права, как правило, касаются не конкретных ситуаций, а общего порядка их рассмотрения. Далеко не все действия органов власти регламентируются соответствующими инструкциями и положениями. В свою очередь, законодатель пошел по пути установления общих положений и исключений из них. Формулировки нормативных правовых актов, следующие из названного принципа, привели к неопределенности круга полномочий органов власти, отдельных физических лиц, занимающих определенные должности, что позволяет злоупотреблять полномочиями, принимать решения, формально соответствующие требованиям закона, но тем не менее не отвечающие целям и задачам, установленным законодателем. Все это - открытые ворота для проявлений коррупции.
Интересно, что состав коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, был определен Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. N 96). Указанные факторы впоследствии перекочевали в Порядки проведения антикоррупционной экспертизы, принятые отдельными органами государственной власти. Конкретные порядки проведения экспертизы мы рассмотрим в комментарии к ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе. К таким факторам относится:
а) широта дискреционных полномочий;
б) определение компетенции по формуле "вправе";
в) выборочное изменение объема прав;
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур (подробнее см. п. 3 указанной Методики).
Многое из сказанного касается и установления неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам. Так сложилось, что рядовой гражданин не знает своих прав и подчас знать их не хочет. Единственное, что его волнует - скорейшее решение вопроса без траты дополнительных временных ресурсов и соприкосновения со сложными для понимания законами, требованиями и движениям. С учетом размытых полномочий органов власти, отсутствия правовой грамотности населения, рядовой гражданин подчас считает, что его "загнали в угол", и он всячески будет стремиться к решению своих вопросов любым доступным способом, в том числе и незаконным. В свою очередь, недобросовестный чиновник может предложить такому гражданину быстрый, но не совсем законный выход из сложившейся ситуации. К сожалению, многие граждане пользуются такими "услугами". В любом случае неопределенность требований является причиной обмана граждан, использования их незнания в собственных интересах.
Исключение подобных проявлений является основной задачей комментируемого Закона и всей системы по борьбе с коррупцией в целом. И именно по этой причине государство направило свои ресурсы на установление прозрачности в деятельности органов власти. Важным шагом в данном направлении можно считать установление системы "одного окна", принятие Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и иных нормативных правовых актов.
Упомянутой Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов также выделены факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Такими факторами являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Выше мы коснулись истории вопроса, понятия и состава коррупциогенных факторов. Однако понимание целей и задач Закона об антикоррупционной экспертизе невозможно без определения самых базовых понятий, таких как коррупция и противодействие коррупции, определенных в уже упомянутом выше Законе о противодействии коррупции. Согласно ст. 1 данного Закона понятие "коррупция" включает в свой объем:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а", от имени или в интересах юридического лица.
Отметим, что совершение указанных в п. "а" деяний является уголовно наказуемым. При этом установление ответственности, в том числе и уголовной, вытекает и из ряда антикоррупционных Конвенций, ратифицированных РФ:
а) Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.;
б) Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.;
в) Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.;
г) Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках от 21 ноября 1997 г.;
д) Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г.;
е) Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.
В качестве примера можно выделить следующие деяния, на минимизацию случаев совершения которых направлен Закон об антикоррупционной экспертизе и совершение которых преследуется уголовным законом:
а) злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ);
б) превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ);
в) получение взятки (ст. 290 УК РФ);
г) дача взятки (ст. 291 УК РФ);
д) злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ);
е) злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст. 202 УК РФ);
ж) коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ).
При этом хотелось бы отметить, что большинство преступлений, указанных в главе 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления", а также некоторые преступления, указанные в прочих главах УК РФ, своими корнями упираются именно в коррупцию. Именно корысть чиновников, размытость полномочий должностных лиц, прочие коррупциогенные факторы зачастую становятся способствующими совершению противоправных деяний, которые на первый взгляд прямо не связаны с коррупцией.
В свою очередь, противодействие коррупции, согласно ст. 1 Закона о противодействии коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Из сказанного можно сделать вывод о том, что принятие комментируемого Закона явилось одной из мер по противодействию коррупции. Сам же Закон стал основой для формирования нормативной правовой базы по вопросам борьбы с проявлениями коррупции на стадии ее возможного зарождения. Иными словами, Закон об антикоррупционной экспертизе и принятые в его исполнение подзаконные акты образовали некую систему фильтрации принимаемых нормативных актов.
Отметим, что действие комментируемого Закона распространяется не только на органы власти и их должностных лиц, о которых больше всего говорилось выше, но и на организации и их должностных лиц постольку, поскольку издаваемые ими нормативные правовые акты могут создавать прецеденты для коррупционных проявлений.
Выбранное направление представляется верным, однако, несмотря на декларирование простоты и прозрачности деятельности органов власти, оно предусматривает создание различного рода инструкций и регламентов. На настоящий момент трудно сказать, как будут реализованы задачи, поставленные государством, будут ли новые регламенты проще для простого обывателя, будут ли должностные лица продолжать обманывать граждан запутанными формулировками. Кроме того, четкая постановка задач, что медаль с двумя сторонами. С одной стороны, и граждане, и должностные лица будут четко знать пределы своих полномочий. Но, с другой стороны, практика показывает, что четкие формулировки ведут к возникновению ситуаций, когда должностное лицо должно, но не может совершить какие-либо действия ввиду отсутствия четкого и прямого указания закона, регламента, инструкции. А ввиду постоянно развивающихся общественных отношений, появления новых отраслей (например, так называемое интернет-право), чиновник попросту не знает, что делать, и боится сделать хоть что-то. Время покажет, как будут реализованы планы Правительства РФ и Президента РФ в такой важной сфере, как борьба с коррупцией.

Статья 2

Комментарий к статье 2

1. Комментируемая статья устанавливает основные принципы антикоррупционной экспертизы. В то же время необходимо сразу же отметить, что для более полного их понимания необходимо связать их с более практическими положениями Закона об антикоррупционной экспертизе, а также с иными нормативными правовыми актами, которыми детально регламентируется процесс проведения антикоррупционной экспертизы. Дело в том, что реализация описанных принципов осуществляется не только непосредственно действиями органов власти, проводящими антикоррупционную экспертизу, но и, прежде всего, посредством закрепления законодательных установлений, на основании которых и осуществляются действия органов власти в области антикоррупционной экспертизы.
Первый из установленных принципов устанавливает обязательность проведения антикоррупционной экспертизы. Необходимость наличия такого принципа диктуется смыслом и целями Закона об антикоррупционной экспертизе. Учитывая изложенную в комментарии к ст. 1 рассматриваемого Закона политическую ситуацию, а также положения Национального плана противодействия коррупции, необходимость проведения антикоррупционной экспертизы можно рассматривать как дополнительные обязанность и полномочие, возложенные на органы государственной власти. Теперь помимо принятия нормативных правовых актов уполномоченные органы власти должны будут осуществлять их проверку не только на стадии принятия или даже формирования самой идеи нормативного правового акта (в виде проекта), но и на стадии их реализации. Иными словами, соответствующие органы власти проводят мониторинг действующего законодательства и, прежде всего, изданных этими органами власти нормативных правовых актов в целях выявления коррупциогенных факторов в целях их последующего устранения.
Данная обязанность органов власти не является в действительности чем-либо обременительным, но представляет собой здравое решение для государства, которое стремится к по-настоящему демократическому государству, основным приоритетом которого является забота о своих гражданах (социальная направленность) и поддержание законности. Сказанное актуально, прежде всего, при общении граждан с органами власти, при применении должностными лицами правовых норм.
Действующее законодательство могло предусмотреть возможность проведения антикоррупционной экспертизы "по требованию", то есть при наличии случаев применения норм права в целях, противоречащих нормам закона, в случаях злоупотребления правом. Представляется, что в таком случае бюрократический аппарат стал бы серьезной преградой для проведения антикоррупционной экспертизы в принципе. Ведь при схеме проведения экспертизы по требованию необходимо было бы согласовывать необходимость проведения антикоррупционной экспертизы. При таком варианте цели законодательства об антикоррупционной экспертизе не были бы достигнуты.
В то же время законодатель обошел стороной необходимость согласовывать само проведение антикоррупционной экспертизы и возвел требование о ее проведении в обязанность. Да, естественно, и в таком случае бюрократический аппарат будет проявлять себя не всегда положительно, однако экспертиза должна будет проводиться всегда и при любых обстоятельствах. К сожалению, установление описанной обязанности, если брать в расчет многолетнюю практику взаимодействия с органами власти, тоже сопряжено с наличием возможностей нарушить закон лицами, проводящими экспертизу. Однако наметившиеся в последнее время тенденции позволяют сказать, что человеческий фактор, хотя и будет играть свою роль, но будет в большей мере лишен возможности оказать сильное влияние на проведение антикоррупционной экспертизы. В остальном необходимо надеяться на добросовестность чиновника.
2. Следующий принцип, на основе которого строится антикоррупционная экспертиза, заключается в том, что при осуществлении экспертизы анализируемый нормативный правовой акт должен оцениваться в совокупности с другими нормативными правовыми актами. Данный принцип в большей мере касается именно практической составляющей антикоррупционной экспертизы и фактически устанавливает требование к содержанию соответствующего регламента, согласно которому будет проводиться экспертиза.
Требование об оценке нормативных правовых актов в совокупности с другими нормативными правовыми актами является актуальным и аксиоматичным. Дело в том, что действующее законодательство содержит большое количество отсылочных норм, а правовые отношения в одной сфере непременно будут так или иначе затрагивать и иные сферы общественных отношений. При таких обстоятельствах только комплексная проверка нормативных правовых актов может позволить добиться реализации целей Закона об антикоррупционной экспертизе.
Несмотря на то что данный принцип актуален для всех лиц, осуществляющих антикоррупционную экспертизу, представляется, что наиболее очевидно он касается органов прокуратуры. Прежде всего, сказанное следует из сформулированных задач прокуратуры как системы органов. Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура представляет собой единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени России надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
Таким образом, прокуратура в силу своего статуса обязана осуществлять надзор за соблюдением законодательства не только в определенной сфере. В подтверждение сказанного отметим, что согласно ч. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу по таким отраслям законодательства, как таможенное, лесное, налоговое, бюджетное, земельное и проч. Осуществление полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, что является одной из основных задач прокуратуры, требует всестороннего анализа положений различных нормативных правовых актов. При таких условиях реализуется принцип оценки нормативных правовых актов в совокупности с иными нормативными правовыми актами.
Из названного принципа вытекает также и особый статус прокуратуры, которая осуществляет антикоррупционную экспертизу независимо от органов власти, принявших нормативный правовой акт либо подготовивших его проект.
В нормативных правовых актах, касающихся порядка проведения антикоррупционной экспертизы, принятых органами власти в пределах предмета их ведения, как правило, отсутствует указание на данный принцип. Более того, согласно, например, п. 2 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального космического агентства (утв. Приказом Федерального космического агентства от 20 апреля 2010 г. N 65) (далее - Порядок экспертизы Роскосмоса), экспертиза проводится именно в отношении нормативных правовых актов (и проектов) Роскосмоса. Речь идет о нормативных правовых актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, в том числе в отношении актов (или проектов), содержащие сведения, составляющих государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Как видим, нормативный акт прямо не указывает на необходимость проведения проверки и оценки во взаимосвязи с положениями иных нормативных правовых актов, однако подобные порядки, установленные органами власти, указывают на необходимость применения Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Правила проведения экспертизы) и Методики проведения экспертизы (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96). В свою очередь, указанные нормативные правовые акты по своей сути ставят "во главу угла" именно Закон об антикоррупционной экспертизе, поэтому соблюдение описываемого принципа обязательно.
Отсутствие обозначенного принципа об оценке нормативных правовых актов во взаимосвязи с другими не исключает обязанность иных органов власти кроме органов прокуратуры проводить оценку принимаемых нормативных правовых актов (или их проектов) в совокупности с другими, поскольку независимо от того, указан рассматриваемый принцип в нормативном правовом акте или нет, соблюдение его является обязательным для всех.
При этом законодатель посредством наделения прокуратуры описанными выше полномочиями устанавливает очередную гарантию того, что положения акта будут исследованы и оценены всесторонне, а коррупциогенные факторы будут выявлены и устранены.
3. Согласно следующему принципу, логически вытекающему из только что описанного, результаты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) должны соответствовать критериям:
- обоснованности;
- объективности;
- проверяемости.
Законодатель не раскрывает смысл данных понятий в контексте рассматриваемого Закона, что тем не менее позволяет нам самостоятельно сделать выводы относительно их содержания.
Обоснованность результатов экспертизы означает, что итоги экспертизы, выраженные в той или иной форме, должны быть надлежащим образом мотивированы. Каждый случай выявления коррупциогенного фактора, а также случаи отказа в признании выявленного фактора коррупциогенным должны быть подтверждены фактическими обстоятельствами, выводы должны быть четко и ясно сформулированы. Причем такая формулировка должна исключать двоякое толкование, но быть исчерпывающей. Результаты анализа положений нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) не могут быть голословными, но должны подтверждаться совокупностью действительных данных и, что было бы правильно и соответствовало бы духу Закона об антикоррупционной экспертизе, практическими примерами работы анализируемой нормы, правоприменительной практикой.
Объективность результатов антикоррупционной экспертизы может быть достигнута посредством всестороннего анализа нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) при условии оценки его в совокупности с другими нормативными правовыми актами. При этом, исходя из смысла Закона об антикоррупционной экспертизе, при экспертизе нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) должна анализироваться практика его применения, а также практика применения сопряженных с ним нормативных правовых актов.
Именно анализ теоретических вопросов, совмещенных с практической их реализацией, тем более при совокупном и одновременном анализе иных норм права, позволит наилучшим образом реализовать цели и задачи антикоррупционной экспертизы.
Критерий проверяемости зиждется прежде всего на формальном закреплении не только результатов проведенной антикоррупционной экспертизы, но и источников формирования таких результатов. Сказанное следует из необходимости проверки не только вывода экспертизы, но и всей последовательности действий эксперта при анализе нормативных правовых актов.
Кроме того, данный принцип находит свое отражение в требовании Закона об антикоррупционной экспертизе о многоступенчатости проверок, открытости текстов проверенных нормативных правовых актов, возможности организовать независимую антикоррупционную экспертизу. Широкие полномочия органов прокуратуры также можно рассматривать как один из способов реализации принципа проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Соблюдение указанных принципов обеспечивается не только работой квалифицированных специалистов при проведении антикоррупционной экспертизы (о чем мы поговорим при анализе следующего принципа), но и актуальной, логически выверенной и законной методикой проведения экспертизы. Мы уже упоминали о Правилах и Методике проведения экспертизы, которые содержат основополагающие требования к экспертизе. Обоснованность и объективность результатов экспертизы может быть достигнута реализацией установленного подхода и соблюдением порядка проведения экспертизы.
При этом отметим, что согласно п. 2 Методики проведения экспертизы для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта. В отношении ранее рассмотренных принципов об оценке нормативного правового акта в совокупности с другими актами можно сказать, что законодатель требует реализации очень тщательного подхода, что тем не менее является обоснованным.
Здесь следует вспомнить нормативные правовые акты, издаваемые на местном уровне. К сожалению, местечковые законы подчас настолько противоречат требованиям федерального законодательства, что говорить о какой бы то ни было квалификации лиц, их издающих, не приходится. В результате анализа ряда актов местного самоуправления можно прийти к выводу если не об отсутствии анализа федерального, регионального законодательства перед формированием проекта нормативного правового акта местной власти, то о неправильной реализации данных нормативных правовых актов.
4. Следующий принцип прямо вытекает из только что описанных принципов. Так, проведение антикоррупционной экспертизы, результаты которой будут отвечать критериям обоснованности, объективности и проверяемости, невозможно без наличия у экспертов, проводящих антикоррупционную экспертизу, должной квалификации.
Затрагивая вопрос квалификации, отметим, что можно выделить общие и специальные требования. К общим требованиям можно отнести такие, которые являются условием поступления на службу в соответствующие органы, а к специальным - те, которые необходимы для проведения собственно антикоррупционной экспертизы.
Обязательным требованием является высшее юридическое образование. Поскольку органы прокуратуры являются одними из наиболее универсальных субъектов при проведении антикоррупционной экспертизы, коснемся требований к лицам, назначаемым на должности прокуроров.
Согласно ст. 40.1 Закона о прокуратуре прокурорами могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.
Лицо не может быть принято на службу в органы прокуратуры и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:
- имеет гражданство иностранного государства;
- признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;
- лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;
- имело или имеет судимость и т.д. (подробнее см. ст. 40.1 Закона о прокуратуре).
На указанных субъектов распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Законом о противодействии коррупции, ст. ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" для государственных служащих.
Также среди особенностей правового статуса прокуроров, следует отметить наличие присяги прокурора, субординационной системы взаимодействия субъектов органов прокуратуры, а также аттестации прокурорских работников. Последняя проводится для определения соответствия работников прокуратуры занимаемой должности и в целях повышения квалификации прокурорских работников, укрепления служебной дисциплины.
Кроме того, следует сказать и о действующей системе непрерывного обучения и повышения квалификации работников прокуратуры. Согласно ст. 43.4 Закона о прокуратуре она включает в себя индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в вышестоящих органах прокуратуры, научных и образовательных учреждениях прокуратуры, обучение в региональных учебных центрах и институтах повышения квалификации. Следует обратить внимание на то, что повышение квалификации является не правом, а служебной обязанностью прокуроров. Надлежащее исполнение данной обязанности влечет за собой определенные последствия - отношение к учебе и рост профессионализма учитываются при решении вопросов о соответствии прокурора занимаемой должности, его поощрении и продвижении по службе.
Что касается требований к должностным лицам иных органов власти, принимающих участие в антикоррупционной экспертизе, то, как указывалось выше, наличие высшего юридического образования является обязательным условием. Экспертизой занимаются, как правило, юридические отделы органов власти. Так, например, согласно п. 4 Порядка экспертизы Роскосмоса антикоррупционная экспертиза проводится Юридической службой Роскосмоса. Именно специалисты в области юриспруденции, обладающие знанием специфики работы того или иного органа власти в соответствии с его компетенцией, могут наилучшим образом оценить свой нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта) на предмет наличия или отсутствия коррупциогенных признаков.
Рассматривая вопрос надлежащей квалификации лиц, осуществляющих антикоррупционную экспертизу, нельзя обойти тему независимой экспертизы. Статья 5 Закона об антикоррупционной экспертизе предусматривает возможность проведения такой экспертизы. Подробно этот вопрос мы рассмотрим при анализе ст. 5 Закона об антикоррупционной экспертизе, однако сейчас отметим, что независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов. Представляется, что в рамках аккредитации требование о наличии высшего юридического образования будет также обязательным.
5. Последним принципом организации антикоррупционной экспертизы является взаимное сотрудничество власти с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы. Данный принцип реализуется, в частности, в следующем.
Как уже указывалось выше, законодатель предоставил возможность осуществлять независимую экспертизу юридическим и физическим лицам, имеющим соответствующую аккредитацию независимых экспертов. Мнение таких экспертов учитывается при вынесении итогового решения по анализу нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта). В любом случае заключение независимой экспертизы подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом власти. Указанные субъекты проведения антикоррупционной экспертизы могут обратиться в органы прокуратуры для проведения антикоррупционной экспертизы.
Кроме того, п. 5 Правил проведения экспертизы установлены требования об обязательном размещении в открытом доступе на интернет-сайте соответствующего органа власти проекта нормативного правового акта. О порядке организации независимой экспертизы мы поговорим позднее, однако отметим, что в течение определенного времени после вывешивания на соответствующем сайте текста нормативного правового акта институты гражданского общества могут инициировать проведение антикоррупционной экспертизы и представлять в соответствующий орган власти свои заключения.
Предоставление указанных возможностей является одним из основных способов организации сотрудничества между властью и институтами гражданского общества. Необходимость реализации данного принципа обусловлена требованием о прозрачности процесса принятия нормативных правовых актов, процесса подготовки нормативного правового акта.
Представляется правильным регламентировать отдельные способы взаимодействия институтов гражданского общества с властью уже в процессе реализации положений нормативных правовых актов. Так, в настоящее время в актах органов власти, посвященных порядку проведения антикоррупционной экспертизы, рассмотрены в большей мере случаи внутреннего мониторинга, выявления коррупциогенных факторов, организации экспертизы юридическими службами и принятия мер соответствующими должностными лицами. В то же время пока что недостаточным образом урегулированы порядок принятия заключений и меры реагирования на такие заключения, принятые от независимых экспертов в случае независимого мониторинга по уже "работающему" нормативному правовому акту.

Статья 3

Комментарий к статье 3

1. Комментируемая статья рассматривает вопросы субъектного состава лиц, осуществляющих антикоррупционную экспертизу, а также предметы их ведения в данном вопросе.
Итак, прежде всего, органом, осуществляющим антикоррупционную экспертизу, является прокуратура РФ. Данное полномочие и обязанность органов прокуратуры закреплены в ст. 9.1 Закона о прокуратуре. Так, прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно Методике проведения экспертизы проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов:
- федеральных органов исполнительной власти;
- органов государственной власти субъектов РФ;
- иных государственных органов и организаций;
- органов местного самоуправления;
- должностных лиц.
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры утвержден Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" (далее - Приказ об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400).
Согласно данному документу органы прокуратуры должны принимать участие в процессе нормотворчества на уровне субъектов РФ и местного самоуправления - в силу п. 1.3 указанного Приказа органы прокуратуры инициируют внесение изменений в законодательные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления в целях установления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов.
Кроме того, руководителям органов прокуратуры поручено лично принимать участие в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении соответствующих требований об изменении нормативных правовых актов (о них речь пойдет в комментарии к ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе).
При проведении антикоррупционной экспертизы органы прокуратуры взаимодействуют и с независимыми экспертами, экспертными учреждениями, привлекают деятелей науки для получения наиболее объективных результатов исследования положений нормативных правовых актов на предмет наличия или отсутствия коррупциогенных факторов.
Развитие информационных технологий не могло обойти стороной и органы прокуратуры. Ведь именно посредством сети Интернет в большой мере обеспечивается прозрачность в деятельности органов власти. При этом Генеральная прокуратура РФ настаивает на обеспечении гласности в деятельности органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы, в том числе с использованием сети Интернет. При этом планируется организовать информационный обмен с общественными организациями и объединениями. Здесь, однако, умалчивается о таком обмене с гражданами, которые могут выступать в том числе и как независимые эксперты нормативных правовых актов. При этом представляется, что неуказание такой возможности в рассматриваемом Приказе Генеральной прокуратуры РФ не повлияет на взаимодействие органов прокуратуры с гражданами, поскольку обязанность такого взаимодействия будет обеспечиваться положениями Закона об антикоррупционной экспертизе, Правилами и Методикой проведения экспертизы.
При проведении антикоррупционной экспертизы органы прокуратуры руководствуются Правилами и Методикой проведения экспертизы. Кроме того, прокуратура должна применять методику, разработанную Генеральной прокуратурой РФ и одобренную Научно-консультативным советом при Генеральной прокуратуре РФ. На настоящий момент сведения о такой методике отсутствуют, однако внутренние методики проведения экспертизы, установленные органами власти, на наш взгляд, должны ориентироваться на данную методику, утвержденную Генеральной прокуратурой РФ.
Антикоррупционная экспертиза проводится органами прокуратуры в отношении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами по вопросам, предусмотренным в ч. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе.
Отметим, что согласно установлению Генеральной прокуратуры РФ в соответствующих органах прокуратуры подлежат изучению:
- акты федеральных органов и их должностных лиц - в течение двух месяцев со дня принятия;
- акты органов государственной власти субъектов РФ, территориальных федеральных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц - в течение одного месяца со дня принятия.
При этом, если есть соответствующие основания, в том числе по результатам анализа практики правоприменения нормативного правового акта, прокурор вправе вернуться к проведению антикоррупционной экспертизы акта или его части.
Что касается порядка и методики экспертизы, то прокуратура, как и иные органы власти, подчиняется утвержденным Правилам и Методике проведения экспертизы, о которых говорилось ранее. При этом должны соблюдаться принципы проведения экспертизы, о которых говорилось в комментарии к ст. 2 Закона об антикоррупционной экспертизе. Методика включает в себя правило о том, что антикоррупционная экспертиза должна проводиться в отношении каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта. Кроме того, в Методике перечислены коррупциогенные факторы, о которых мы говорили при комментировании ст. 1 Закона об антикоррупционной экспертизе.
Обязательным является размещение соответствующих проектов нормативных правовых актов в открытом доступе на официальных сайтах в сети Интернет, обязательным является формальное закрепление результатов проведенной экспертизы. Для прокуратуры таким формальным документом, которым завершается экспертиза, является требование об изменении нормативного правового акта. При этом остается непонятным, как будет оформляться отсутствие коррупциогенных факторов по результатам экспертизы, проведенной прокуратурой, будет ли прокуратура применять обычную форму заключения для этих целей либо разработает свою собственную.
Кроме указанных Правил и Методики проведения экспертизы, при проведении антикоррупционной экспертизы как органами прокуратуры, так и иными органами, независимыми экспертами, представляется целесообразным использовать следующие документы:
- Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти (утв. Приказом Минюста РФ от 10 января 2001 г. N 3/51);
- Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009);
- Основные требовании к концепции и разработке федеральных законов (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576);
- Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства РФ".
Следующим органом государственной власти, осуществляющим антикоррупционную экспертизу, является Минюст РФ - орган, уполномоченный в области юстиции. Он осуществляет антикоррупционную экспертизу также по Правилам и согласно Методике, которые определены Правительством РФ. Помимо указанных документов, Минюст РФ руководствуется также Приказом Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136 "Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции".
Согласно поименованному Приказу, департаментам при проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов (кроме разработанных Минюстом России) поручено:
- проводить дополнительную экспертизу в срок, не превышающий двух третей времени, установленного для исполнения (государственной регистрации) анализируемых документов, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и оформлять по ее результатам заключения по образцу, установленному Приказом Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136;
- представлять проект заключения на согласование в Департамент конституционного законодательства;
- дорабатывать в срок не более двух рабочих дней проект заключения по замечаниям Департамента конституционного законодательства (при их наличии) или докладывать о своем несогласии с ними курирующему заместителю Министра.
Указанные требования касаются следующих документов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти (кроме Минюста РФ):
- проектов федеральных законов;
- указов Президента РФ;
- постановлений Правительства РФ;
- проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов;
- официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов;
- поправок к федеральным законам и иным документам, указанным выше.
Кроме того, указанные правила применяются при осуществлении государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций и имеющих межведомственный характер.
Департаментам при подготовке перечисленных документов, разработчиком которых является Минюст РФ, в установленный для их исполнения срок поручено:
- представлять указанные документы, кроме содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, на электронном носителе в Департамент организации и контроля для их размещения на официальном интернет-сайте Минюста РФ;
- направлять документы в Департамент конституционного законодательства для проведения экспертизы на коррупциогенность;
- учитывать результаты независимой экспертизы на коррупциогенность, а также заключение Департамента конституционного законодательства.
В свою очередь, на Департамент конституционного законодательства в соответствии с п. 3 Приказа Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136 возложены следующие функции:
- рассмотрение представленных департаментами заключений с целью определения их соответствия установленным Правительством РФ правилам и визирования директором Департамента конституционного законодательства или должностным лицом, официально исполняющим его обязанности;
- направление в срок не более двух рабочих дней департаментам, подготовившим заключения, письменных замечаний при выявлении нарушений установленных Правительством правил <1>;
--------------------------------
<1> Представляется, что в данном случае имеются в виду упомянутые Правила и Методика проведения экспертизы.

- проведение экспертизы документов, на которые распространяется Приказ Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136, разработчиком которых является Минюст РФ, в соответствии с установленными Правительством РФ Правилами в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и оформление по ее результатам заключения;
- ежемесячный доклад, не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным месяцем, заместителю Министра, курирующему Департамент конституционного законодательства, о подготовленных им заключениях, результатах рассмотрения заключений департаментов и нарушениях положений Приказа, допущенных им;
- ежеквартальное направление в департаменты обзоров о результатах деятельности по подготовке заключений о выявлении в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Образец заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы также утвержден Приказом Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136.
Кроме того, Минюст РФ и его территориальные органы работают на основании Приказа Минюста РФ от 1 апреля 2010 г. N 77 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований". Согласно данному документу территориальным органам Минюста РФ приказано:
- обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения, а также уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) при их государственной регистрации;
- проводить антикоррупционную экспертизу:
нормативных правовых актов субъектов РФ в срок, установленный для проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) в срок, установленный для государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы);
- отражать результаты проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) в заключениях, оформленных на бланке территориального органа Минюста России, согласно утвержденной форме;
- при выявлении в нормативном правовом акте субъекта РФ, уставе муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав) коррупциогенных факторов направлять заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы соответственно в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт, главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию. Копии указанных заключений направлять также в органы прокуратуры.
Что касается иных органов, организаций, их должностных лиц, то эти субъекты проводят антикоррупционную экспертизу в соответствии с:
- порядком проведения экспертизы, установленным нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;
- Методикой проведения экспертизы.
Как видим, для реализации данных положений требуется принятие большого количества нормативных правовых актов, посвященных антикоррупционной экспертизе, причем на всех уровнях власти.
Отметим, что в настоящее время принято много порядков проведения антикоррупционной экспертизы органами государственной власти, например:
- Приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 15 апреля 2010 г. N П/138 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии";
- Приказ Федерального агентства специального строительства от 15 апреля 2010 г. N 168 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства специального строительства";
- Приказ Федеральной службы по финансовому мониторингу от 31 марта 2010 г. N 86 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Федеральной службы по финансовому мониторингу";
- Приказ Федеральной таможенной службы от 22 марта 2010 г. N 533 "Об утверждении Порядка проведения в ФТС России антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФТС России" и другие.
По своей сути указанные порядки одинаковые. Разница имеется только в силу специфики деятельности того или иного органа власти, однако она не существенна. Для примера работы органа государственной власти при проведении антикоррупционной экспертизы рассмотрим Порядок, утвержденный Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии от 4 февраля 2010 г. N 287 (далее - Порядок N 287).
Прежде всего отметим, что согласно Порядку N 287 антикоррупционной экспертизе подлежат нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее - Федерального агентства), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Данное положение является общим для всех органов, осуществляющих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Итак, прежде всего коснемся проектов нормативных правовых актов. Сама экспертиза проводится юридическим отделом Федерального агентства. При этом соответствующий проект размещается на официальном интернет-сайте Федерального агентства в целях реализации права свободного доступа к такому проекту и проведения независимой экспертизы.
Сама антикоррупционная экспертиза юридическим отделом проводится в рамках проведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта. При этом в юридический отдел направляется не только сам проект, но и все прочие акты (документы), в соответствии с которыми или во исполнение которых такой проект подготовлен. В противном случае антикоррупционная экспертиза не проводится, а проекты возвращаются исполнителю (лицу, непосредственно разрабатывающему нормативный правовой акт). Представляется, что данное требование прямо вытекает из принципа организации проведения антикоррупционной экспертизы, согласно которому оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) должна проводиться в совокупности с иными нормативными правовыми актами. Таким образом будет обеспечиваться объективность результатов антикоррупционной экспертизы.
Юридический отдел в срок не менее 7 дней, но не более 10 дней со дня поступления проекта проводит антикоррупционную экспертизу. При этом специалист, проводящий экспертизу, может привлекать исполнителя (разработчика проекта нормативного правового акта) для дачи пояснений в целях наиболее полного и всестороннего исследования.
По результатам антикоррупционной экспертизы оформляется заключение, в котором отражаются выявленные при проведении экспертизы коррупциогенные факторы. Если изменения в проект нормативного правового акта существенны, то его текст должен быть вновь размещен на официальном интернет-сайте Федерального агентства.
Что касается уже принятых нормативных правовых актов, то управления Федерального агентства в соответствии со своей компетенцией осуществляют их мониторинг и проверку на предмет наличия или отсутствия коррупциогенных факторов.
В случае обнаружения таких факторов, соответствующее управление Федерального агентства направляет в течение трех дней в юридический отдел данные нормативные правовые акты с мотивированным заключением. Данное заключение носит рекомендательный характер, но обязательно к рассмотрению юридическим отделом. На основании данного заключения юридическая служба подготавливает предложения по устранению коррупциогенных факторов и направляет их руководителю Федерального агентства или лицу, исполняющему его обязанности.
Более подробно о последствиях выявления коррупциогенных факторов мы поговорим при комментировании ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе.
2. Рассматриваемый пункт устанавливает то, каких вопросов должны касаться нормативные правовые акты, проверяемые прокурорами. Данное положение вытекает в том числе из целей, задач и полномочий органов прокуратуры, установленных Законом о прокуратуре. Так, учитывая то, что основной задачей органов прокуратуры является надзор за соблюдением законодательства, защита прав и законных интересов граждан и организаций, то проверяемые прокуратурой нормативные правовые акты должны касаться прежде всего прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
Учитывая универсальность органов прокуратуры в вопросах надзора за соблюдением действующего законодательства, о чем уже многократно говорилось в настоящем комментарии, прокуроры осуществляют антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, касающихся:
- государственной и муниципальной собственности;
- государственной и муниципальной службы;
- бюджетного законодательства;
- налогового законодательства;
- таможенного законодательства;
- лесного законодательства;
- водного законодательства;
- земельного законодательства;
- градостроительного законодательства;
- природоохранного законодательства;
- законодательства о лицензировании;
- законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых РФ на основании федерального закона.
Кроме того, антикоррупционной экспертизе подлежат нормативные правовые акты, касающиеся социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности государственной или муниципальной службы. Тема государственной службы заслуживает отдельного рассмотрения, однако в данном случае отметим лишь, что нормативное правовое регулирование данного вида общественных отношений осуществляется, прежде всего, в соответствии с:
- Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ";
- Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ";
- Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе";
- иными нормативными правовыми актами.
Социальные гарантии субъектам государственной и муниципальной службы установлены нормативными правовыми актами на различных уровнях власти.
Как видим, здесь органы прокуратуры выступают как стражи публичных интересов и проведение ими антикоррупционной экспертизы касается широкого круга общественных отношений.
3. Анализируемая часть ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе устанавливает случаи, когда Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу тех или иных документов. При этом можно выделить различные стадии, на которых такая экспертиза может проводиться: в период проведения правовой экспертизы; при государственной регистрации нормативного правового акта; при мониторинге применения нормативного правового акта. Так, при проведении правовой экспертизы проводится антикоррупционная экспертиза:
- проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов;
- проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями.
В свою очередь, антикоррупционная экспертиза на стадии государственной регистрации акта проводится в отношении:
- нормативных правовых актов органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер;
- уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
В принципе проведение антикоррупционной экспертизы на стадии государственной регистрации нормативного правового акта представляется более чем логичным. Ведь именно в этот момент документ считается формально готовым, имеет последнюю редакцию, что минимизирует вероятность нахождения в таком акте коррупциогенных факторов и увеличения нагрузки департаментов Минюста РФ. Иными словами, Минюст РФ в данном случае является неким последним буфером перед "рождением" нормативного правового акта.
На стадии же мониторинга применения нормативных правовых актов может проводиться антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ. Мониторинг представляет собой отслеживание функционирования нормативных правовых актов на практике. При этом учитываются жалобы, обращения граждан и организаций, тщательно анализируется правоприменительная практика для формирования позиции о том, есть ли коррупциогенные факторы в исследуемом нормативном правовом акте.
4. Четвертая часть комментируемой статьи устанавливает правило, согласно которому органы, организации и их должностные лица должны проводить антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. Указанное правило закрепляется во всех порядках проведения антикоррупционной экспертизы, принятых органами власти.
Исполнение данного принципа позволяет контролировать содержание нормативных правовых актов не только на стадии их подготовки, когда они еще находятся в состоянии проекта, но и в период их действительного применения.
Таким образом, органы, организации и их должностные лица не выпускают свои нормативные акты "на свободу" без контроля, но постоянно следят за их исполнением, за тем, достигаются ли цели, поставленные при принятии данных актов, есть ли необходимость внесения в них изменений.
5. Учитывая то, что органы власти, организации, их должностные лица связаны пределами своей компетенции в вопросах осуществления антикоррупционной экспертизы, законодатель предусмотрел следующее правило: в случае обнаружения указанными субъектами коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, они информируют об этом органы прокуратуры.
При этом согласно п. 1.8 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400 органы прокуратуры обязаны организовать учет и проведение проверок по обращениям, поступившим в органы прокуратуры в соответствии с ч. 5 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе.
Таким образом, прокуратура вновь выступает как универсальный орган власти, который осуществляет антикоррупционную экспертизу и предпринимает соответствующие меры в тех случаях, когда иные органы власти лишены соответствующих полномочий.

Статья 4

Комментарий к статье 4

1. Анализ комментируемой статьи прямо следует из вышеприведенного анализа ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе, в котором говорилось о порядке проведения самой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Так, в ст. 4 рассматриваются последствия выявления в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов. Закон об антикоррупционной экспертизе предусматривает два основных варианта поведения субъектов правоотношений в зависимости от их состава - меры, принимаемые прокурором, и меры, принимаемые органом исполнительной власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами, проводящими антикоррупционную экспертизу.
Так, мерой реагирования прокурора на выявление коррупциогенных факторов является прежде всего издание требования об изменении нормативного правового акта, форма которого утверждена Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов". Соответствующие положения о мерах реагирования прокурора при выявлении коррупциогенных факторов были внесены в Закон о прокуратуре РФ <2>.
--------------------------------
<2> В редакции Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Требование об изменении нормативного правового акта издается по результатам проведения антикоррупционной экспертизы по установленной Методике и на основании ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ. При этом прокурор требует обязательного информирования о времени и месте рассмотрения требования. Подписывается требование прокурором (заместителем прокурора). Сказанное перекликается с положением п. 1.6 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400, согласно которому руководителям органов прокуратуры приказано лично участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ или представительных органов местного самоуправления.
Кроме того, Генеральная прокуратура дала властное указание обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и местного самоуправления, организации должностным лицам, с участием представителей прокуратуры. О результатах рассмотрения требования прокурор также должен быть уведомлен незамедлительно тем органом, который рассматривает соответствующее требование. При этом согласно п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре РФ требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных, в частности, в ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Сроки рассмотрения требования прокурора мы рассмотрим чуть позже при комментировании п. 3 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе.
Альтернативой данной форме реагирования является обращение прокурора в суд. Отметим, что и п. 1 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе, и п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ указывают на равные возможности применения как требования об изменении нормативного правового акта, так и обращения в суд. При этом согласно п. 1.7 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400 право на обращение в суд в установленном процессуальным законодательством порядке предусмотрено в случае отклонения требования прокурора об изменении нормативного правового акта.
Представляется, что названное требование не противоречит Закону о прокуратуре РФ и Закону об антикоррупционной экспертизе и прокурор вправе самостоятельно выбрать меру реагирования при выявлении в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенных факторов - решение вопроса в административном или в судебном порядке. При этом обращение в суд после отклонения требования об изменении нормативного правового акта является мерой по отстаиванию своей правовой позиции прокуратурой. Отметим, что в п. 1.6 упомянутого Приказа прокуратура при рассмотрении требований должна занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы.
Что касается установленного процессуального порядка при обращении прокурора в суд, то отметим следующее. Статьей 45 ГПК РФ регламентируется порядок участия в деле прокурора. Так, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Данная формулировка допускает обращение прокурора в суд с соответствующим заявлением и об изменении нормативного правового акта. Как уже указывалось выше, прокурор вправе применить указанную меру реагирования как в альтернативу выставлению требования, так и в случае отклонения данного требования уполномоченным органом.
Споры по вопросу внесения изменений в нормативные правовые акты относятся к публичным спорам, однако ГПК РФ не предусматривает прямой возможности соответствующего обращения прокурора. Так, в ст. 245 ГПК, рассматривающей общие вопросы производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, указано, что суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:
а) по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
б) по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
в) по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
г) иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
Как видим, названная статья прямо предусматривает обращение прокурора об оспаривании нормативных правовых актов, что означает признание их недействующими, невнесение в них изменений. В то же время Закон об антикоррупционной экспертизе, Закон о прокуратуре РФ ориентируют на то, что обращение в суд должно быть не об оспаривании, а именно о внесении изменений. При этом п. 1.7 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400 определяет обращение прокурора в суд как "заявление о внесении изменений в нормативные правовые акты. В то же время такой формулировки ГПК РФ не предусматривает. Тем не менее, как видно из круга дел, вытекающих из публичных правоотношений, рассматриваемых судом общей юрисдикции, суд может принять к производству и так называемые "иные дела".
Из сказанного можно сделать вывод о том, что суды общей юрисдикции должны будут рассматривать соответствующие споры в отсутствие конкретного порядка. Так, например, пока не ясно, каким образом суд будет вносить изменения в нормативный правовой акт, каким образом будет проводить проверку справедливости выводов антикоррупционной экспертизы, проведенной прокурором. Данные пробелы должны быть восполнены при формировании правовой базы для реализации полномочий прокурора.
Теперь затронем арбитражное процессуальное законодательство. Так, согласно п. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В данном случае речь идет именно об оспаривании правовых актов, что предусматривает согласно п. 2 ст. 192 АПК РФ признание их в целом или отдельных их положений недействующими. Однако данное положение не предусматривает возможности в судебном порядке внести в данные нормативные правовые акты изменения, исключающие коррупциогенные факторы. Кроме того, выявление данных факторов, конечно, влияет на предпринимательскую и иную экономическую деятельность, но отсутствие четкой сформулированной возможности прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением именно о внесении изменений в нормативный правовой акт, касающийся предпринимательской деятельности, в котором выявлено наличие коррупциогенных факторов, может повлечь за собой череду судебных споров. А это опять некая правовая неопределенность, поскольку полномочия прокурору предоставлены Законом о прокуратуре РФ и Законом об антикоррупционной экспертизе со ссылкой на процессуальное законодательство, но АПК РФ не предусматривает соответствующий порядок. Тем не менее п. 7.4 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400 предусматривает возможность участия прокурора в арбитражных спорах по вопросу внесения изменения в нормативные правовые акты по результатам проведения их антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, представляется, что большинство подобных споров будет решаться на уровне судов общей юрисдикции, что также может вызвать как протест судейского сообщества, так и споры по подведомственности. Ведь наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах естественным образом может нарушать права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создает препятствия для осуществления такой деятельности, что соответствует ст. 192 АПК РФ. Следовательно, вопрос о правовом регулировании процессуальных аспектов обращений прокуроров с заявлениями о внесении изменений в нормативные правовые акты должен быть решен в ближайшее время.
Согласно п. 1.7 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400 соответствующая прокуратура должна обеспечить участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ. Можно предположить, что данное положение касается также и производства в суде по делам о внесении изменений в иные нормативные правовые акты.
Отметим, что подавший заявление прокурор в процессе пользуется правами и несет все процессуальные обязанности истца. При этом п. 2 ст. 46 ГПК РФ предусматривается исключение - кроме права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Так, к правам прокурора в процессе относится, в частности (п. 1 ст. 35 ГПК РФ, п. 1 ст. 41 АПК РФ), право:
а) знакомиться с материалами дела, делать выписки из них;
б) снимать копии;
в) заявлять отводы;
г) представлять доказательства и участвовать в их исследовании;
д) задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам;
е) заявлять ходатайства;
ж) давать объяснения суду в устной и письменной форме;
з) приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам;
и) возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле;
к) обжаловать судебные постановления;
л) пользоваться иными процессуальными правами.
Отметим, что обращения прокурора в суд по поводу антикоррупционной экспертизы не ограничиваются лишь указанными в ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ и ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе. Ведь несоблюдение установленных законом сроков для ответа на требование, бездействие уполномоченных органов и должностных лиц, немотивированный отказ и прочие обстоятельства могут явиться основанием для обращения прокурора в суд с соответствующим требованием, что допускает действующее процессуальное законодательство и прямо вытекает из функций и полномочий прокурора.
Как уже указывалось выше, подробно порядок рассмотрения дел о внесении изменений в нормативные правовые акты по заявлению прокурора в ГПК РФ и АПК РФ не прописан, однако в целях систематизации действующего законодательства было бы правильным внести в данные нормативные акты соответствующие главы. Это соответствовало бы в том числе принципам, заложенным Законом об антикоррупционной экспертизе, поскольку отсутствие четкого регламента может повлечь за собой проявления коррупции даже в сфере борьбы с коррупцией.
Очередной мерой реагирования является заключение, составляемое при проведении антикоррупционной экспертизы. Такое заключение издается в определенных случаях и уже не относится к мере, принимаемой прокурором. Заключения издают:
а) федеральные органы исполнительной власти в области юстиции, проводящие экспертизу в пределах своей компетенции;
б) органы, организации и их должностные лица, которые проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
Так, например, Минюст России Приказом от 1 апреля 2010 г. N 77 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований" (далее - Приказ Минюста N 77) утвердил форму заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы. Причем, данная форма представлена в двух вариантах - в случае выявления коррупциогенных факторов и в случае их отсутствия. Прочие органы и организации, уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы и на составление заключений, также должны утвердить собственные формы заключения.
В любом случае заключение должно содержать сведения об органе, организации, проводившей антикоррупционную экспертизу, о реквизитах, идентифицирующих анализировавшийся нормативный правовой акт, перечисляются выявленные коррупциогенные факторы и даются рекомендации по их устранению.
2. Обязательным является указание как в требовании прокурора об изменении правового акта, так и в заключении, составляемом в вышеназванных случаях, на выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.
Так, согласно форме, утвержденной названным Приказом Минюста N 77, в заключении должны отражаться все положения нормативного правового акта, его проекта или иного документа, в которых выявлены коррупциогенные факторы, с указанием его структурных единиц (разделов, глав, статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) и соответствующих коррупциогенных факторов со ссылкой на положения Методики, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.
Что касается требований к заключениям, установленным иными органами власти, организациями, то, например, согласно п. 10 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Россвязи (утв. Приказом Россвязи от 28 октября 2009 г. N 265) (далее - Порядок экспертизы в Россвязи) выявленные в проекте приказа коррупционные факторы, а также возможные негативные последствия сохранения в проекте приказа выявленных факторов юридическая служба Россвязи отражает в заключении по результатам антикоррупционной экспертизы приказа. Результаты проведения антикоррупционной экспертизы излагаются в заключении единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов.
Иными словами, специалисты, проанализировавшие положения нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта), должны представить полную информацию относительно того, что легло в основу соответствующего требования прокурора или заключения. В отсутствие данных сведений орган власти, принявший акт, не сможет ни внести изменения в акт по требованию, ни учесть рекомендации, изложенные в заключении, и, следовательно, ликвидировать возможность проявления коррупциогенных факторов.
Как уже говорилось выше, коррупциогенные факторы перечисляются в Методике, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, а также в собственных правилах и порядках проведения антикоррупционной экспертизы, принятых органами власти. Таким образом упрощается формальное определение того или иного фактора посредством соотнесения обстоятельств, выявленных при анализе нормативного правового акта со свойствами того или иного поименованного коррупциогенного фактора.
3. Комментируемым пунктом ст. 4 Закона регламентируется порядок рассмотрения требования прокурора об изменении нормативного правового акта. Прежде всего отметим, что положения рассматриваемого пункта дублируются в п. 3 ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ. Так, соответствующее требование, изданное по результатам экспертизы, должно быть в обязательном порядке рассмотрено соответствующим органом, организацией или иным должностным лицом.
Срок для исполнения требования о рассмотрении составляет 10 дней со дня поступления требования. Закон не определяет, должен исчисляться указанный срок в рабочих днях или в календарных, поэтому по общему правилу срок должен исчисляться в календарных днях. При этом, если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним нерабочий день. Порядок учета требований о внесении изменений в нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта), поступающих из прокуратуры, должен быть установлен соответствующим органом или организацией или должностным лицом.
Также для создания единой системы взаимодействия органов, организаций, должностных лиц с прокуратурой по вопросу рассмотрения требований по результатам проведенных антикоррупционных экспертиз также должен быть утвержден соответствующими органами, организациями и должностными лицами. Естественно, в один момент решить эту проблему не представляется возможным, однако до тех пор, пока отсутствуют соответствующие порядок, инструкции и регламенты, есть простор для коррупциогенных факторов, в том числе и при рассмотрении обращений прокуроров. Также можно предположить, что самостоятельность органов власти в формировании порядка рассмотрения требований прокуроров является хоть и демократичным решением, но способствующим возникновению разночтений требований закона и, как следствие, очередному появлению лазеек для коррупционеров.
В случае, когда прокурор в рамках осуществления своих функций направляет требование в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, то рассмотрение требования осуществляется на ближайшем заседании такого органа. Порядок учета требований прокурора также должен быть утвержденным.
Кроме того, следует отметить, что прокурор в силу п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ может отозвать свое требование до его рассмотрения соответствующим органом, организацией или должностным лицом. Данное полномочие основано на допущении ошибки органами прокуратуры и возможности повернуть производство по делу.
К решениям, которые могут быть приняты органами, организациями и должностными лицами, которым были направлены требования, относится и решение об отклонении требования прокурора. Об этом говорится в Приказе Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400. При этом прокуратура в обязательном порядке на подобные отклонения будет обращаться в суд с соответствующими заявлениями.
Описанные требования носят отсылочный характер, причем к тем нормам, которые в настоящий момент не приняты, что усложняет анализ рассматриваемых положений Закона об антикоррупционной экспертизе и не позволяет в полной мере раскрыть перспективы подобных обращений прокуроров.
Отметим лишь, что вопросы организации местного самоуправления на федеральном уровне регламентируются прежде всего положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Порядок же принятия нормативных правовых актов местного значения регулируется уставами муниципальных образований и прочими принятыми в соответствии с таким уставом правовыми актами. На местном же уровне детально решаются вопросы проведения заседаний представительных органов власти, порядок их работы. Порядок рассмотрения требований прокурора, касающихся внесения изменений в местные нормативные правовые акты, будет также решаться на местном уровне. Сказанное, пусть и косвенно, но следует в том числе из п. 1.3 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400. Согласно данному пункту прокуратуре приказано инициировать внесение изменений в законодательные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов.
К сожалению, как показывает практика, предоставление местным органам власти полномочий по установлению порядка взаимодействия с федеральными органами власти не приводит ни к чему хорошему. Ведь даже такой порядок рассмотрения требования прокурора необходимо будет рассматривать на предмет наличия коррупциогенных факторов. А учитывая принцип "круговой поруки", который особенно сильно развит на местном уровне, решение такого вопроса в каждом муниципальном образовании приведет к чрезмерной волоките, взяточничеству и прочим нарушениям закона. Кроме того, зачастую уровень юридической грамотности в органах местного самоуправления оставляет желать лучшего, поэтому говорить о соблюдении хотя бы требования о четкости и понятности излагаемого в нормативном акте положения уже не придется.
По этой причине представляется более рациональным принятие единого порядка рассмотрения требований прокурора о внесении изменений в нормативные правовые акты (в проекты нормативных правовых актов) на федеральном уровне. Это позволило бы исключить чрезмерную свободу местных властей в вопросе борьбы с коррупцией.
4. Как Закон о прокуратуре РФ, так и Закон об антикоррупционной экспертизе допускают возможность обжалования требования прокурора. Данная возможность является элементом системы сдержек и противовесов. Ведь позиция, выраженная в требовании прокурора, не всегда может быть идеальной и восприниматься как истина в последней инстанции. Кроме того, выявление прокурором коррупциогенных факторов негативно скажется на органе власти, организации, должностном лице, которое участвовало в разработке проекта нормативного акта. При этом возникнет двоякая ситуация - либо коллектив авторов, разработавших нормативный правовой акт, является некомпетентным, либо намеренно оставил в акте лазейки для коррупционеров.
Данный вопрос для должностных лиц всех уровней всегда являлся очень важным, и его не стоит недооценивать. Тем не менее оставим в стороне недобросовестных должностных лиц и рассмотрим ситуацию, когда требование прокурора действительно можно признать незаконным.
По общему правилу обжаловать требование прокуратуры о внесении изменений в нормативный правовой акт можно в вышестоящую прокуратуру или вышестоящему должностному лицу. Ведь в систему прокуратуры РФ входят (п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ):
а) Генеральная прокуратура РФ;
б) прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами;
в) прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Статьей 10 Закона о прокуратуре РФ предусмотрен порядок рассмотрения таких жалоб. Жалобы фиксируются в установленном порядке и подлежат рассмотрению должностным лицом органа прокуратуры. При этом ответ на соответствующую жалобу обязательно должен быть мотивированным. В случае отказа в удовлетворении жалобы, заявителю разъясняется порядок обжалования принятого решения, а также право на обращение в суд, если оно предусмотрено законом. Административный порядок решения вопросов, в том числе с прокуратурой, является довольно действенным, однако сопряжен с чрезвычайными временными затратами.
В любом случае орган, организация, должностное лицо могут не использовать административный механизм обжалования требования прокурора, а обратиться прямо в суд с заявлением об оспаривании требования прокурора.
Подобные дела относятся к спорам, вытекающим из публичных правоотношений. Так, например, ст. 245 ГПК РФ предусматривает возможность обращения в суд с заявлением об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Такая формулировка вполне допускает обращение с заявлением о признании недействующим требования прокурора о внесении изменений в нормативный правовой акт. В любом случае подобный ход представляется более правильным по сравнению с проявлением бездействия органами, организациями и должностными лицами при обращении к ним прокурора с требованием. В таком случае уж указанный орган, организация или должностное лицо могут оказаться в роли ответчика.
Отметим, сама прокуратура в вопросе обжалования настроена решительно. Так, согласно п. 7.3 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы прокуроры обязаны участвовать в судебном заседании в случае обжалования в суд требования, внесенного Генеральной прокуратурой. Представляется, что данное требование должно распространяться и на другие элементы системы прокуратуры РФ.
5. Что касается заключения, издаваемого органом государственной власти в области юстиции, а также иными органами власти, организациями или должностными лицами, то в отличие от требования прокурора оно носит рекомендательный характер. Тем не менее обязательность его рассмотрения также установлена законом. Вместе с тем ничто не мешает органу, организации или должностному лицу направить свое заключение в прокуратуру как сообщение о наличии коррупциогенных факторов в правовом акте, проанализированных указанными субъектами.
Тем не менее заключение издается в результате либо "внутреннего контроля", либо при антикоррупционной экспертизе федеральным органом исполнительной власти в области юстиции. Иными словами, вопрос о внесении изменений в нормативный правовой акт решается в административном порядке.
Так, например, согласно п. п. 10 - 12 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства лесного хозяйства (утв. Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 19 февраля 2010 г. N 63) (далее - Порядок Рослесхоза N 63) заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы приказа направляется в структурное подразделение Рослесхоза, которое подготовило проект приказа. Иными словами, происходит внутренний контроль за исключением из нормативных правовых актов коррупциогенных факторов. Сторонами данного контроля является подразделение, принявшее соответствующий нормативный правовой акт (либо подготавливающее проект такого акта) и юридический отдел (служба), проводящая антикоррупционную экспертизу. На стадии мониторинга правоприменения нормативного правового акта субъектом таких правоотношений становится также начальник соответствующего структурного подразделения, проводящего мониторинг.
В случае Рослесхоза, как и в случае с иными органами власти <3>, заключение подлежит рассмотрению соответствующим структурным подразделением Рослесхоза. При этом положения приказа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, выявленные при проведении правовой экспертизы, устраняются на стадии доработки проекта.
--------------------------------
<3> Как указывалось выше, порядки проведения антикоррупционной экспертизы органов власти практически ничем не отличаются.

В случае если нормативный правовой акт (приказ) уже действует и коррупциогенные факторы были выявлены в процессе осуществления мониторинга его исполнения, то составляется проект заключения, в котором отражаются коррупционные факторы, а также возможные негативные последствия сохранения в приказе выявленных коррупционных факторов. Такой проект заключения согласовывается с юридической службой. Заключение с поправками юридической службы направляется руководителю Рослесхоза, который уже принимает решение:
а) о необходимости доработки проекта заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы;
б) о необходимости разработки приказа об изменении или отмене приказа Рослесхоза, по результатам мониторинга правоприменения которого были выявлены положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции, - и поручает его разработку соответствующему структурному подразделению Рослесхоза.
Также в административном порядке решается вопрос и с заключениями, издаваемыми Минюстом России по результатам антикоррупционной экспертизы.
В комментарии к ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе мы указывали, что Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 предусматривается возможность проведения независимой экспертизы юридическими и физическими лицами, аккредитованными Минюстом РФ. Заключения таких независимых антикоррупционных экспертиз согласно п. 8 названного Постановления Правительства прикладываются к следующим проектам нормативных правовых актов, вносимых Президенту РФ и (или) в Правительство РФ:
а) к проектам федеральных законов;
б) к указам Президента РФ;
в) к проектам постановлений Правительства РФ;
г) к проектам концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов;
д) к проектам официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов.
Иными словами, рекомендации, изложенные в заключениях, рассматриваются соответствующими органами, и решения принимаются с учетом таких рекомендаций. Данный механизм может быть действенным только при условии постоянного мониторинга прокуратурой нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. В противном случае данная система не будет работать по причине широкого применения рекомендаций, а не императивных предписаний.
6. Ввиду более мягкого характера последствий выявления коррупциогенных факторов не прокуратурой, а иными органами, организациями и должностными лицами, законодатель допустил использование такого административного приема, как согласование разногласий. Порядок разрешения таких разногласий утверждается отдельно. Так, вернемся к Порядку Рослесхоза N 63.
Согласно п. 13 Порядка (при экспертизе проекта нормативного правового акта) в случае наличия разногласий по поводу выводов, изложенных в заключении, в том числе возникших при оценке результатов такой экспертизы, начальник структурного подразделения, подготовившего приказ, обращается в заместителю Рослесхоза с приложением пояснительной записки.
Иными словами, разработчик объясняет начальнику, почему не согласен с выводами юридической службы. После этого заместитель руководителя Рослесхоза и начальник - разработчик проекта приказа обеспечивают само согласование проекта. Прежде всего, согласование производится посредством согласительных совещаний, где в процессе выступлений сторон руководство сможет принять решение об обоснованности или необоснованности выводов, изложенных в заключении.
Если же и в ходе таких согласительных мероприятий не будет принято какое бы то ни было окончательное решение, заместитель руководителя Рослесхоза обращается к руководителю Рослесхоза и дальше уже действует в соответствии с его указаниями. Точно так же поступает заместитель руководителя и при наличии неурегулированных разногласий по действующему нормативному правовому акту.
В целом получается, последнее слово останется за руководителем, который в итоге должен будет подписать соответствующий нормативный правовой акт. Но если на стадии подготовки проекта приказа такой шаг оправдан, то в случае уже действующего приказа руководитель будет поставлен в ситуацию, когда он подписывал акт, содержащий коррупциогенные факторы. Вследствие обязательного возникновения таких ситуаций, трудно представить, как поведет себя в таком случае руководитель органа власти, ведь именно он несет ответственность за, так сказать, качественную составляющую подписанных им нормативных правовых актов.
В любом случае административные процедуры антикоррупционной экспертизы "изнутри" будут актуальны прежде всего при разработке проектов нормативных правовых актов. В свою очередь, при анализе уже действующих актов законодательства чрезвычайно важной будет работа прокуратуры.

Статья 5

Комментарий к статье 5

1. Комментируя ст. 5 Закона об антикоррупционной экспертизе, нельзя обойти вниманием историю вопроса. Роль институтов гражданского общества и граждан в процессе законотворчества в последнее время усиливается. Этому способствует и политика государства, и инициатива со стороны самих институтов гражданского общества, и граждан. Курс государства на информационную прозрачность, в том числе в вопросах полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, в законотворческой деятельности приносит свои плоды. Все чаще на различных "круглых столах", посвященных вопросам борьбы с коррупцией, слышно о сближении народа и власти.
При этом, естественно, роль отдельных индивидуумов - физических лиц до сих пор невелика, однако их объединения под эгидой всесторонней борьбы с коррупцией во всех ее проявлениях, в том числе принятие превентивных мер, являются в настоящий момент серьезной общественной силой, позволяющей действенно изменять законодательство на пути к демократическому обществу. Да, конечно, многие вопросы до конца не решены, а заключения общественных организаций не носят обязательного характера. Тем не менее поступательное развитие взаимодействия, диалог институтов гражданского общества с властью позволяют надеяться на сильную интеграцию их в процесс осуществления законотворческой деятельности, что позволит учитывать общественное мнение при подготовке законопроектов и реализации уже принятых нормативных правовых актов.
Учитывая то, что коррупция парализует нормальную деятельность органов власти, нарушает права и интересы неограниченного числа граждан, подрывает авторитет власти, государства перед международным сообществом, борьба граждан, объединенных единой идеей, с коррупционными проявлениями представляет собой логичное и актуальное явление в нынешнем обществе. Именно таким образом может развиться социальное государство, декларировавшее в начале 90-х гг. демократические принципы. В противном случае без поддержки граждан и их объединений невозможно будет становление России как государства, в котором не только на бумаге соблюдались бы права человека, в котором главенствовал бы закон, поддерживаемый общественным правосознанием.
Следует отметить, что в настоящее время создано довольно большое количество объединений, ставящих своей задачей борьбу с коррупцией. К таким институтам гражданского общества можно отнести Межрегиональную общественную организацию развития антикоррупционных программ "Общественный антикоррупционный комитет" (зарегистрирована Минюстом России от 28 мая 2004 г., р/с N 16416). Своей целью МОО "Общественный антикоррупционный комитет" определила, прежде всего, "участие в построении современной демократической модели государства через формирование антикоррупционных барьеров" <4>. При этом публичная форма деятельности данной общественной организации предусматривает возможность привлечения к работе экспертов, представителей бизнеса, науки, творческой интеллигенции.
--------------------------------
<4> Информация взята с интернет-сайта http://www.stopcorruption.ru.

Также среди объединений, ставящих своей целью борьбу с коррупцией, можно выделить Антикоррупционную службу "Кобра", созданную при Отделении социальных технологий и общественной безопасности Петровской академии наук и искусств с участием Полномочного представительства в России Войск казачьей гвардии и ряда других организаций <5>.
--------------------------------
<5> Информация взята с интернет-сайта http://cobrac.spb.ru.

Следует отдельно выделить автономную некоммерческую организацию (АНО) "Национальный Антикоррупционный Совет", деятельность которой осуществляется с 3 сентября 2004 г. 19 апреля 2005 г. была организована АНО "Агентство по борьбе с коррупцией в РФ". Правопреемником данных организаций стала АНО "Агентство по борьбе с коррупцией в Российской Федерации" - "Национальный Антикоррупционный Совет" <6>. Кроме того, имеется еще целый ряд организаций, занимающихся борьбой с коррупцией.
--------------------------------
<6> Информация взята с интернет-сайта http://www.korupcii.net.

Таким образом, представляется, что включение институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность в процессе законотворчества является не "пустым" жестом со стороны государства, а правовым закреплением отношений на уже взращенной почве.
Итак, Законом об антикоррупционной экспертизе институтам гражданского общества и гражданам предоставлена возможность проводить независимую антикоррупционную экспертизу. Отметим, что подобная экспертиза проводится за счет собственных средств инициатора экспертизы, деньги соответствующего бюджета на это тратиться не будут. Данный подход представляется актуальным и работает по принципу "платит инициатор".
В процессе проведения антикоррупционной экспертизы соответствующие эксперты применяют Правила и Методику проведения экспертизы, утвержденные Правительством РФ.
Однако далеко не все институты гражданского общества и граждане могут проводить независимую антикоррупционную экспертизу. Так, согласно п. 4 Правил проведения экспертизы независимая экспертиза проводится только в случае их аккредитации Минюстом РФ в качестве независимых экспертов.
В настоящее время аккредитовано большое количество независимых экспертов. В одной только Самарской области по данным с интернет-сайта Управления Минюста РФ по Самарской области http://www.minyust63.ru в качестве независимых экспертов аккредитовано 17 физических лиц и 3 организации. Указанные эксперты могут проводить анализ нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), размещенных на интернет-сайтах органов власти.
Требование об обязательной аттестации независимых экспертов вытекает из рассмотренного в комментарии к ст. 2 Закона об антикоррупционной экспертизе принципа, заключающегося в том, что антикоррупционная экспертиза должна осуществляться квалифицированными специалистами.
Если процесс анализа нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) внутри органа власти следует из целей и задач отделов того или иного органа власти, то как быть с независимыми экспертизами? Государство, устанавливая Правила проведения экспертизы, обязало разработчиков проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации в соответствии с п. 57 Регламента Правительства РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260), размещать эти проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет. При этом на сайте указывается дата начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
При этом в данном случае речь идет не только о проектах нормативных правовых актов (федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ), но и о проектах концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектах отзывов и заключений на проекты федеральных законов.
Кроме того, согласно п. 6 Правил проведения экспертизы разработчики нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих ведомственный характер, в течение рабочего дня, соответствующего дню направления таких проектов на рассмотрение в юридическую службу такого органа власти, размещают названные проекты нормативных правовых актов на своих официальных сайтах в сети Интернет. При этом указывается дата начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Таким образом обеспечивается открытый доступ к проектам в отсутствие какого бы то ни было согласования и проволочек. Предоставление проекта нормативного правового акта всеобщему обозрению позволяет проводить одновременно несколько независимых экспертиз, предлагать различные варианты решения проблемы в случае выявления коррупциогенных факторов. При этом не допускается открытое размещение проектов нормативных правовых актов, содержание которых составляет государственную тайну или содержит сведения конфиденциального характера.
В процессе проведения антикоррупционной экспертизы эксперты руководствуются названными Правилами и Методикой проведения экспертизы. Установление единых требований к проведению экспертизы в совокупности с неопределенным количеством экспертов позволяет добиться одновременно единообразия в работе по поиску коррупциогенных факторов и множества дифференцированных мнений, которые должны быть в итоге учтены при принятии органом власти окончательного решения. Данный подход не только делает антикоррупционную экспертизу доступной, но также и компенсирует возможные недочеты одного эксперта за счет аналитической работы других экспертов.
Таким образом, реализация концепции независимой антикоррупционной экспертизы посредством открытого участия граждан и институтов гражданского общества следует принципам проведения антикоррупционной экспертизы, где ее результаты должны отвечать критериям объективности, обоснованности и проверяемости.
2. Комментируемый пункт устанавливает требования к заключению независимой экспертизы. Так, в нем должны быть указаны выявленные коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Представляется, что данное требование следует из принципа обоснованности результатов независимой экспертизы.
Недопустимо, чтобы голословные указания на наличие коррупциогенных факторов были предметом рассмотрения органами власти и имели юридические последствия. То есть возможность провести независимую антикоррупционную экспертизу накладывает на независимых экспертов также и определенные обязанности. В противном случае органы власти будут завалены "пустыми" заключениями, а процесс нормотворчества будет парализован, что недопустимо.
Результаты независимой экспертизы отражаются в заключении по форме, утвержденной Минюстом РФ. Такая общая форма утверждена Приказом Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136 и представлена в двух вариантах: в случае выявления коррупциогенных факторов, а также в случае их отсутствия. При оформлении заключения обязательны ссылки на Методику проведения экспертизы, в заключении отражаются все выявленные положения нормативного правового акта, его проекта или иного документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции. При этом указываются структурные единицы нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта): разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы. Также указываются и коррупциогенные факторы.
Возможные коррупциогенные факторы, которые могут быть выявлены при проведении антикоррупционной экспертизы в целом и независимой антикоррупционной экспертизы в частности, выделены в п. п. 3 и 4 Методики проведения экспертизы.
3. Заключения независимой антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер, то есть они учитываются при принятии окончательного решения при анализе положений нормативных правовых актов, однако не имеют решающего значения. Данная позиция законодателя может вызвать споры, однако представляется, что придание заключениям независимых экспертов обязательного характера привело бы к недопустимой степени вмешательства граждан в работу квалифицированных специалистов соответствующих органов власти.
В любом случае необязательный характер заключений независимых экспертиз компенсируется возможностью обратиться в органы прокуратуры. В данном случае система, при которой одни проверяют за другими, проявляет себя с положительной стороны.
В любом случае разработчики нормативных правовых актов, а также лица, их подписывающие, обязаны ознакомиться с мнением независимых экспертов по поводу наличия или отсутствия коррупциогенных факторов в том или ином нормативном правовом акте, проекте нормативного правового акта. Так, например, согласно п. 8 Правил проведения экспертизы, проекты федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ вносятся соответственно Президенту РФ и (или) в Правительство РФ с приложением поступивших заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Рассмотрение заключения осуществляется в тридцатидневный срок со дня его получения соответствующим органом. По результатам рассмотрения заключения независимой экспертизы гражданину или организации, такую экспертизу проводившим, направляется мотивированный ответ. Исключение составляют случаи, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. В таком случае ответ не высылается. Сказанное связано, как уже говорилось с тем, что "пустые" заключения не должны иметь юридические последствия.
Вообще тридцатидневный срок можно назвать "знаковым" для органов государственной власти. Так, например, по общему правилу именно в тридцатидневный срок рассматриваются обращения граждан в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Как видим, имеет место система в рассмотрении обращений граждан и организаций, в том числе по вопросам антикоррупционной экспертизы.
Подводя итог анализу Закона об антикоррупционной экспертизе, хотелось бы отметить, что в настоящий момент практически сформирована правовая основа для борьбы с коррупцией как в случае ее действительных проявлений, так и в рамках оказания превентивных мер - на стадии нормотворчества. Однако государство не останавливается на достигнутом. Так, Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 была утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и внесены изменения в Национальный план противодействия коррупции с учетом реализации в 2010 - 2011 гг.
Национальной стратегией были поставлены следующие задачи в целях противодействия коррупции, искоренения ее причин и условий:
- формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;
- организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;
- обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами РФ.
В свою очередь, реализация Национальной стратегии противодействия коррупции будет осуществляться по следующим основным направлениям:
- обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;
- повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;
- внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;
- совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования и т.д. (подробнее см. Национальный план противодействия коррупции).
Как видим, государство сближает граждан и их объединения с властными структурами для совместной борьбы с проявлениями коррупции, а создание нормативной базы по антикоррупционной тематике позволяет надеяться на то, что совместными усилиями можно будет победить этот извечный бич власти - коррупцию.